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环保行业:大部制改革终临,生态保护 污染治理迎

发布时间:2019-08-29 12:36编辑:官方彩票手机投注网站浏览(57)

        资源保护职能分散在矿产、林业、水利等部门;综合调控管理职能分散在发改委、财政、国土等部门。环保相关部门职能重叠交叉执法主体和监测力量混乱分散,导致多头执法问题严重。

    医药网2月24日讯 全国两会召开前夕,一个话题再度引发各界关注:政府大部制改革在新的一年里是否会有新的动向? 按照十九大部署,新一轮机构和行政体制改革,不仅要统筹考虑各类机构设置,也要统筹使用各类编制资源,并赋予省级及以下政府更多自主权;不仅加强对生态文明建设的总体设计,也将设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构。 多位学者表示,中央部委有进一步推进大部制改革的空间。目前来看,食药监体系和环保领域的大部制改革呼声较高。 “可尝试考虑大健康、大市场监管并行的新模式。药品医疗器械、特殊食品作为高风险品种纳入大健康范畴,普通食品安全工作划归大市场监管领域。”长期研究食药监管体制的国家行政学院社会和文化教研部副教授胡颖廉日前对第一财经表示。 环保方面,按照“山、水、林、田、湖”统一管护的思路,十九大报告已经明确,要设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构。此外,一些改革建议也已“冒尖”。 食药监管面临变革 “大部制”的特点是把多种内容有联系的事务交由一个部管辖,以最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,提高行政效率。在专家看来,中国食药监管体系兴起20年后,还有进一步改革完善的空间,比如考虑尝试大健康、大市场并行的新监管模式。 1998年国家药监局成立是中国食药监管体系变革的起点,之后的20年里,食药监管体制几经变迁,经历了从“垂直分段”向“属地整合”的转变,以及2013年的食药监管机构改革大整合。由各级政府整合质监、工商、食药监部门所形成的食品安全监管机构和队伍,通过相对集中监管,解决了“九龙治水”这一基础性难题。2014年进行市场监管综合执法改革后,一些地方还在市县两级推行市场监管部门“多合一”的改革。 然而,综合执法对食药监管专业性的影响尚存争议,个别地方在体制改革中没有突出食品药品安全监管水平和能力,单纯追求机构合并,异化了改革初衷。 “全国人大常委会执法检查组的报告中也说了,综合执法改革在一些地方弱化甚至边缘化了食品安全监管职能,综合执法改革使得药品监管力量有所弱化,监管人员多由其他部门划转,人员老化、专业知识匮乏,专业人员流失较严重。”胡颖廉说。 此外,按照一般规律,农牧业生产和食品药品生产加工规模大的地区应单设食药监管机构,实现监管与产业相匹配,可现状并非如此。有研究统计发现,全国前500个食品产业大县里,单设食药监管机构的仅占到48%。 当前,我国许多农产品和食品产量已居世界首位,但产业整体“大而不强”,不平衡、不充分发展的特性表现得尤为明显。药品产业也如出一辙,当前全国药品生产企业近5000家,解决了缺医少药、产业壮大问题后,正在从仿制药大国向创新药强国转变。 “全国1300多万家食品药品生产经营主体,仅有18万食药监管人员,监管资源与监管任务呈现结构性不匹配。”胡颖廉表示,“走新时代中国特色的食品药品安全治理道路,可以尝试考虑大健康、大市场监管并行的新模式,即药品、医疗器械、特殊食品(含婴幼儿配方食品、保健食品、特殊医学食品)作为高风险品种纳入大健康范畴,普通食品安全工作划给大市场监管领域。可以考虑在大健康部门下设专门的药品、医疗器械、特殊食品中心,并在条件允许情况下行政级别适当高配,在监管上形成注册审批、监督检查、稽查办案、应急处置的闭环,而不是目前的分环节监管。”胡颖廉表示。 胡颖廉认为,药品、医疗器械审批和生产可以都划归国家垂直管理,高风险食品品种尤其是特殊食品监管、重大案件办理等专业性较强的事务也应从国家层面一管到底。与此同时,中国食品药品领域面临产业发展、市场秩序、质量安全等多重任务,需要各级地方政府全方位、强有力的支持。 “从长远看,还应考虑将食品药品安全作为基本公共服务向全民提供。食品药品安全必须建立战略性、基础性、长效性的财政投入保障机制,确保属地责任落到实处。”胡颖廉说。 胡颖廉表示,一些地方已经在依据《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》,借鉴公共卫生领域做法,根据每千人抽检批次、职业化检查员数量、监管队伍装备配备标准化率等指标,科学测算常住人口人均监管经费和所需监管资源,避免区域不均衡。 新机构将统一行使监管职责 与往年环保“大部制”的扩权概念不同,未来新一轮环保“大部制”的推出有着新的理念支撑。 十八届三中全会上,中共中央总书记习近平就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》向全会作说明时曾指出,山水林田湖是一个生命共同体……用途管制和生态修复必须遵循自然规律,如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田,很容易顾此失彼,最终造成生态的系统性破坏。 习近平指出,由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责,对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。 目前,我国的环保职能分割为三大方面:污染防治职能分散在海洋、港务监督、渔政、渔业监督、军队环保、公安、交通、铁道、民航等部门;资源保护职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门;综合调控管理职能分散在发改委、财政、经贸、国土等部门。 职能交叉,造成执法主体和监测力量分散,环保领域多头执法问题突出。“横向职能分散,缺乏有效协调;纵向监管乏力,执行约束不足。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文曾于2015年6月对第一财经记者表示。 上海交通大学环境资源法研究所所长王曦此前也曾表示,在法律上,不同的法律法规存在“打架”现象。 他举例说,2002年修订的《中华人民共和国水法》第12条规定:“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”。 而在我国环境行政管理机构中,事实上已经形成了三个“统管”部门:一是《环保法》第7条授权的环保部门,对环境保护工作实施统一监督管理;二是1998年成立的国土资源部,主管全国土地、矿产资源、海域等自然资源的统一监督管理工作;三是水行政主管部门,负责全国水资源的统一管理和监督工作。 “这种多头统管的体制导致了大家都是统管部门,谁也不服谁。”王曦说。 “我们希望环保部是一个超部门的决策机构,同时也能够不断强化自身的监管能力、执法能力。但是所有这些都依赖于整个社会的法制环境建设。”北京大学环境科学与工程学院教授张世秋说。 十九大报告明确,加强对生态文明建设的总体设计和组织领导,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。 在2017年12月出版的《中国机构改革与管理》上,中央编办二司司长黄路介绍,近年来,我国在加强区域环境治理上已经进行了一些尝试,他概括为“统筹、整合、责任、共治”四个关键词。 “国务院赋予了环境保护部统筹协调的职责,但由于缺乏足够的权威和必要的手段,统筹不够,协调不到位。”黄路说,对此必须通过要素综合、职能综合和手段综合,有机整合分散的生态保护职能,切实做到区域内污染防治的全防全控,才能实现生态环境的整体保护与系统修复。 按照“山、水、林、田、湖”统一管护的思路,中科院可持续发展战略研究组提出的一套方案是:梳理分散在各部门的自然资源资产产权管理职能,集中并组建自然资源资产管理委员会;把分散在国土、农业、水利、环保、林业等部门的自然资源保护和生态保护等职能集中起来,组建自然资源与生态保护部,统筹自然资源和生态保护监管;把分散在海洋、水利、住建等部门的污染防治职能集中到环境保护部。 中国环境与发展国际合作委员会在给中国政府的政策建议中也提出了大部制改革设想:第一步,构建生态文明建设高层领导和协调机制,如成立中央生态文明建设领导小组,设立国务院环境保护委员会;第二步,按照生态系统管理方式,建立职能科学、结构优化、权责统一、运行高效的生态环保管理体制。整合分散在各部门的污染防治职能,实现所有污染源、污染物和环境介质的统一监管;第三步,强化环保统一监管职能和独立执法权力,提高执行力。加强国家对地方政府环境保护绩效的监督,将环境质量作为地方政府政绩考核的重要指标,组织第三方定期对有关部门环保绩效进行独立评估并将结果公开。

    事件:2018年3月13日,国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。根据该方案,国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门26个,其中包括新组建的自然资源部和生态环境部。

        环保大部制改革将促进治理需求释放,利好环保行业。

        点评:早在十八届三中全会上,习近平总书记曾指出,“山水林田湖是一个生命共同体,如果种树的只管种树、治水的直管治水、护田的单纯护田,很容易顾此失彼,最终造成生态的系统性破坏”。在2017年召开的十九大中再次提出,要按照“山、水、林、田、湖”统一管护的思路设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构。本次改革中,自然资源部承担了国有自然资源资产管理的职能,还额外包括了主体功能区和城乡规划管理的职能;生态环境部承担了自然生态监管的职能,原环境保护部的自然保护职责转移至自然资源部,原属国土资源部、农业部等部委的污染控制职责集中到生态环境部。

        2017年底召开的十九大中提出,要按照“山、水、林、田、湖”统一管护的思路设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构。18年两会召开在即,环保大部制改革是否会在今年两会有所进展值得期待。目前,我国环境资源保护职能分散在多个部门:污染防治职能分散在环保、海洋、公安交通等部门;

        投资建议:建议关注水环境治理领域:碧水源、国祯环保、博世科;行业格局尚待塑造的环卫及危废领域:启迪桑德、东江环保。

        行业观点:

        3、污染治理,强化监管。作为三大攻坚战之一的污染防治一直是环保工作的核心重点。此次改革,将原本管理分散、职能交叉的污染治理工作统一纳入自然资源部管理,并作为其最重要最核心的职责,体现了国家切实做好污染防治工作的决心。自然资源部的职责中有三点值得关注:一是节能减排工作的并入。

    上周行情:

        1、重组机构,整合职能。目前,我国的环保职能分为三大方面,资源保护职能分散在国土、林业、水利等部门;污染防治职能分散在环保、海洋、农业、公安等部门;综合调控管理分散在发改委、财政、国土等部门。本次改革秉承十九大中提出的要求,整合了资源保护和污染防治的职能并成立新的部门,拆分了综合调控管理职能,规划归入自然资源部,气候变化和减排归入生态环境部。我们认为,此次改革明晰了自然保护和污染控制等两方面职责的抓手,确定了相关事宜的责任部门和监管事项,有利于加强相关工作推进的力度。

        环保大部制改革作为环境治理重要抓手有望快速推进。

        2、生态保护,规划先行。规划先行,是既要金山银山,又要绿水青山的前提,也是让绿水青山变成金山银山的顶层设计;而一个城市或地区的规划也决定了其未来的发展。本次改革将相关的规划职责统一归口自然资源部,极大的突出了自然资源保护在城市发展中的重要地位,为日后生态保护和城市发展统一建设奠定了基础。我们认为,此次改革,结合2018年政府工作报告中对生态系统保护和修复的要求,将进一步拔高生态文明建设的地位,环保生态圈迎来发展契机。

        早在十八届三中全会上,中共中央总书记习近平就曾指出,山水林田湖是一个生命共同体,如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田,很容易顾此失彼,最终造成生态的系统性破坏。习主席指出,应由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责,对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。而17年底召开的十九大报告中再次提出了环保大部制改革方向,“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”。十九大已经把生态文明建设提到了空前的高度,而环保大部制改革作为执行环保工作的重要抓手,也有望快速推进。

        减排和提标是控制污染的两大抓手,之前分属发改委和环保部管理,平衡减排提标关系是一大挑战;此次整合将有助于二者的平衡发展,差别化限产和排放提标改造工作将更加有序推进。二是农业污染治理职责的并入。中央一号文件和政府工作报告中多次强调农业污染治理的重要性,此次并入有助于农村人居环境整治行动的开展,农村环卫和厕所革命工作将成为未来的工作重点。三是明确环境保护监管和督察职能。此次改革明确了生态环境部对环境保护监管和督察的中心职能,有助于进一步强化环保督察的力度,18年“回头看”将成为未来的首要工作。

        上证综指和创业板指数涨跌幅分别为 2.81%、 1.34%。

        目前环保执法主体分散,大部制改革迫在眉睫。

        虽然环保部拥有统筹协调的职责,但由于缺乏权威,所以缺乏有效协调,执法效率较低,因此环保大部制改革迫在眉睫。

        春节后的两个交易日,电力、燃气、水务、环保工程板块申万二级指数涨跌幅分别为 1.66%、 3.41%、 3.36%、 2.52%;

        环保大部制改革是环保工作系统化的重要举措。改革后,“山水林田湖”相关的环保事宜将统一由新整合的自然资源资产管理和自然生态监管机构负责,有利于同一项工作以及政策执行的连贯性,使环境资源保护工作可以更好地强化力量、整合资源,环保部交叉管理的现象将大幅减少。我们认为,环保大部制改革有望进一步加强生态环境监管保护力度,有助于行业的规范发展以及相关治理需求的进一步释放。我们继续看好工业环保、危废治理以及流域治理行业,建议关注【龙净环保】【中金环境】【碧水源】【国祯环保】等相关标的。

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